Otonomi Daerah Bukan Sentralisasi Baru: Mengurai Batas Kewenangan Pemerintah Daerah

Tonny Rivani

Politik | 2026-08-04 13:31:13

Gambar Ilustrasi Al dan Otonomi Daerah.

Opini - Reformasi ketatanegaraan Indonesia pasca-1998 melahirkan paradigma baru penyelenggaraan pemerintahan melalui desentralisasi dan otonomi daerah. Tujuan utamanya adalah mendekatkan pelayanan kepada masyarakat, mempercepat pembangunan, serta mendorong demokrasi lokal. Namun, dalam praktiknya, hubungan kewenangan antara pemerintah pusat, gubernur, dan bupati/wali kota masih kerap memunculkan persoalan. Salah satu isu yang sering mengemuka ialah kaburnya batas kewenangan yang dapat menimbulkan dominasi satu tingkat pemerintahan terhadap tingkat lainnya.

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 sebenarnya telah mengatur pembagian kewenangan secara jelas. Akan tetapi, implementasinya sering dipengaruhi oleh faktor politik, kepemimpinan, dan budaya birokrasi sehingga hubungan koordinatif dapat bergeser menjadi hubungan yang dipersepsikan sebagai hubungan komando.

Konstitusi Tidak Menempatkan Gubernur sebagai Atasan Bupati

Pasal 18 UUD 1945 menegaskan bahwa provinsi, kabupaten, dan kota merupakan daerah otonom yang mengatur dan mengurus urusan pemerintahannya menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. Konstitusi tidak menyatakan bahwa gubernur merupakan atasan hierarkis bupati atau wali kota dalam seluruh urusan pemerintahan.

Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 memberikan kedudukan ganda kepada gubernur, yaitu sebagai kepala daerah provinsi sekaligus wakil pemerintah pusat. Dalam kapasitas sebagai wakil pemerintah pusat, gubernur menjalankan fungsi pembinaan, pengawasan, dan koordinasi terhadap penyelenggaraan pemerintahan kabupaten/kota sesuai batas yang ditentukan undang-undang. Fungsi tersebut tidak berarti gubernur dapat mengambil alih seluruh kewenangan pemerintahan kabupaten/kota atau menggantikan kewenangan atribusi yang telah diberikan kepada bupati.

Perspektif Para Pakar memahaminya

Jimly Asshiddiqie: Desentralisasi Bukan Sentralisasi Baru

Jimly Asshiddiqie menjelaskan bahwa dalam negara kesatuan yang menerapkan desentralisasi, pembagian kewenangan merupakan instrumen untuk mendekatkan pelayanan publik kepada masyarakat. Desentralisasi bukanlah pelimpahan kekuasaan semu yang tetap dikendalikan secara penuh oleh tingkat pemerintahan di atasnya. Menurutnya, hubungan antara pusat dan daerah harus didasarkan pada pembagian urusan pemerintahan yang jelas agar tidak terjadi konsentrasi kekuasaan yang bertentangan dengan semangat reformasi.

Pandangan ini mengingatkan bahwa pemerintah provinsi tidak boleh berkembang menjadi pusat kekuasaan baru yang mengurangi ruang gerak pemerintah kabupaten/kota.

Bagir Manan: Otonomi Mengandung Kemandirian

Bagir Manan menegaskan bahwa hakikat otonomi daerah adalah kemandirian dalam mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat. Otonomi bukan sekadar pelaksanaan instruksi dari tingkat pemerintahan yang lebih tinggi.

Karena itu, pembinaan oleh gubernur harus dipahami sebagai upaya meningkatkan kualitas penyelenggaraan pemerintahan daerah, bukan sebagai dasar untuk mengendalikan seluruh kebijakan kabupaten/kota.

Philipus M. Hadjon : Asas Legalitas sebagai Pembatasan Kekuasaan

Philipus M. Hadjon menekankan bahwa setiap tindakan pejabat pemerintahan harus bertumpu pada asas legalitas. Tidak ada kewenangan tanpa dasar hukum (geen bevoegdheid zonder wet). Seorang pejabat tidak dapat memperluas ruang kewenangannya hanya karena memiliki legitimasi politik, popularitas, atau pengaruh birokrasi.

Konsep ini penting untuk mencegah penyelenggaraan pemerintahan yang melampaui batas kewenangan yang telah ditentukan oleh peraturan perundang-undangan.

Ni'matul Huda: Kejelasan Pembagian Urusan Pemerintahan

Ni'matul Huda berpendapat bahwa keberhasilan otonomi daerah sangat ditentukan oleh kejelasan pembagian urusan pemerintahan. Ketidakjelasan batas kewenangan akan melahirkan konflik administratif, ketidakefisienan birokrasi, serta saling melempar tanggung jawab antarlevel pemerintahan.

Kepemimpinan yang Kuat Bukan Berarti Melampaui Kewenangan

Dalam negara demokrasi, kepemimpinan yang kuat merupakan aset penting bagi efektivitas pemerintahan. Seorang gubernur dapat menjadi motor koordinasi pembangunan, menyinergikan program lintas kabupaten/kota, dan menjembatani kebijakan pemerintah pusat dengan kebutuhan daerah. Kepemimpinan yang visioner bahkan sering menjadi faktor keberhasilan pembangunan suatu provinsi.

Namun, kepemimpinan yang kuat harus tetap berada dalam koridor hukum. Dalam negara hukum (rechtsstaat), ukuran keberhasilan pemerintahan bukan hanya efektivitas, tetapi juga kepatuhan terhadap pembagian kewenangan yang ditetapkan oleh konstitusi dan peraturan perundang-undangan. Seorang pejabat publik tidak dapat memperluas kewenangannya hanya karena memiliki legitimasi politik, tingkat popularitas yang tinggi, atau pengaruh birokrasi yang besar.

Konsep Ultra Vires : Bertindak Melampaui Kewenangan

Dalam hukum administrasi dikenal doktrin ultra vires, yaitu tindakan pejabat yang melampaui kewenangan yang diberikan oleh hukum. Doktrin ini berkembang dalam tradisi common law dan sejalan dengan prinsip legalitas dalam sistem hukum administrasi Indonesia.

Menurut Philipus M. Hadjon, setiap kewenangan pemerintahan berasal dari atribusi, delegasi, atau mandat. Apabila seorang pejabat menjalankan tindakan di luar sumber kewenangan tersebut, maka tindakannya dapat dinilai tidak memiliki dasar hukum.

Dalam konteks pemerintahan daerah, hal ini berarti bahwa fungsi koordinasi, pembinaan, dan pengawasan yang dimiliki gubernur tidak identik dengan kewenangan untuk mengambil alih seluruh pengambilan keputusan yang secara hukum menjadi urusan kabupaten/kota. Penilaian apakah suatu tindakan termasuk pelampauan kewenangan harus dilakukan berdasarkan ketentuan hukum dan fakta yang dapat dibuktikan.

Penyalahgunaan wewenang dalam Perspektif Hukum Administrasi

Selain ultra vires, hukum administrasi mengenal konsep penyalahgunaan wewenang (detournement de pouvoir), yaitu penggunaan kewenangan yang sah untuk tujuan yang menyimpang dari maksud pemberiannya.

Sebagai ilustrasi hipotetis, seorang gubernur memiliki kewenangan mengoordinasikan pelaksanaan program strategis lintas kabupaten. Kewenangan tersebut diberikan agar kebijakan berjalan selaras dan pelayanan publik meningkat. Apabila koordinasi itu digunakan sesuai tujuan tersebut, tindakan tersebut berada dalam koridor hukum.

Sebaliknya, apabila kewenangan koordinasi digunakan untuk membatasi ruang pengambilan keputusan yang secara hukum menjadi kewenangan pemerintah kabupaten, atau mengarahkan kebijakan daerah demi kepentingan di luar tujuan yang ditetapkan oleh hukum, maka tindakan tersebut dapat menimbulkan pertanyaan mengenai kesesuaiannya dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik. Penilaiannya tetap harus dilakukan melalui mekanisme hukum dan pengawasan yang berlaku.

Risiko Sentralisasi Baru di Tingkat Propinsi

Salah satu kritik terhadap praktik otonomi daerah adalah munculnya kecenderungan sentralisasi baru di tingkat provinsi. Jika seluruh keputusan strategis daerah secara praktis bergantung pada persetujuan gubernur, maka ruang otonomi kabupaten/kota dapat menyempit meskipun secara hukum kewenangan tersebut masih berada pada pemerintah kabupaten/kota.

Keadaan seperti ini dapat menimbulkan beberapa konsekuensi:

1. inovasi daerah berkurang karena keputusan lebih terpusat;

1. akuntabilitas menjadi kabur karena masyarakat sulit membedakan tanggung jawab pemerintah pusat, provinsi, dan kabupaten/kota;
2. efektivitas pelayanan publik dapat menurun apabila proses pengambilan keputusan menjadi lebih panjang;
3. semangat desentralisasi yang bertujuan mendekatkan pelayanan kepada masyarakat menjadi kurang optimal.

Menjaga Keseimbangan dalam Negara Kesatuan

Indonesia menganut bentuk negara kesatuan, tetapi pelaksanaannya didasarkan pada desentralisasi. Kedua prinsip tersebut saling melengkapi. Pemerintah pusat memiliki kewenangan menetapkan kebijakan nasional, pemerintah provinsi berperan dalam koordinasi dan urusan yang menjadi kewenangannya, sedangkan pemerintah kabupaten/kota menjalankan urusan pemerintahan yang telah dibagikan oleh undang-undang.

Keseimbangan inilah yang harus dijaga. Pemerintah pusat tidak perlu mengintervensi urusan yang telah menjadi kewenangan daerah tanpa dasar hukum. Sebaliknya, pemerintah daerah, termasuk pemerintah provinsi, juga perlu memastikan bahwa pelaksanaan kewenangannya tidak melampaui batas yang telah ditetapkan oleh konstitusi dan undang-undang.

Sebagaimana dikemukakan oleh Lord Acton, "Power tends to corrupt, and absolute power corrupts absolutely." Meskipun ungkapan ini lahir dalam konteks teori politik, pesannya tetap relevan: semakin besar kewenangan yang dimiliki seorang pejabat, semakin penting keberadaan mekanisme hukum, pengawasan, dan akuntabilitas untuk memastikan kewenangan tersebut digunakan sesuai tujuan pemberiannya.

Mengapa Tumpang Tindih Terjadi?

Secara akademik, terdapat beberapa faktor penyebab.

Pertama, dualisme fungsi gubernur sebagai kepala daerah dan sekaligus wakil pemerintah pusat. Dalam praktik, kedua fungsi tersebut kadang tidak dipisahkan secara tegas.

Kedua, budaya birokrasi Indonesia yang masih cenderung paternalistik. Banyak kepala daerah kabupaten lebih memilih menunggu arahan gubernur meskipun urusan tersebut sebenarnya menjadi kewenangannya sendiri.

Ketiga, pengaruh politik. Gubernur yang memiliki legitimasi politik kuat dapat menjadi figur dominan dalam pengambilan keputusan tingkat provinsi. Selama pengaruh tersebut dijalankan melalui koordinasi yang sesuai hukum, hal itu merupakan bagian dari kepemimpinan. Namun apabila pengaruh itu berubah menjadi praktik yang melampaui kewenangan hukum, mekanisme pengawasan dan koreksi perlu bekerja.

Keempat, lemahnya pemahaman terhadap pembagian urusan pemerintahan sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014.

Ilustrasi Hipotesis: Misalkan pemerintah pusat menetapkan program nasional peningkatan ketahanan pangan yang pelaksanaannya melibatkan kementerian, gubernur, dan pemerintah kabupaten.

Di sebuah provinsi, gubernur kemudian membentuk program provinsi yang mengintegrasikan berbagai kegiatan kabupaten di bawah satu identitas kebijakan provinsi. Dalam pelaksanaannya, seluruh bupati diminta menyesuaikan agenda daerah dengan program tersebut, termasuk pada aspek yang sebenarnya merupakan kewenangan kabupaten.

Apabila koordinasi dilakukan dalam batas kewenangan yang diatur undang-undang, hal tersebut dapat meningkatkan sinergi. Sebaliknya, apabila gubernur mengeluarkan arahan yang secara hukum menggantikan keputusan bupati pada urusan yang menjadi kewenangan kabupaten, maka berpotensi menimbulkan persoalan hukum administrasi dan mengaburkan pembagian kewenangan yang telah ditetapkan.

Demikian pula, apabila pelaksanaan program nasional diubah secara sepihak sehingga tidak lagi selaras dengan kebijakan pemerintah pusat tanpa dasar kewenangan yang sah, kondisi tersebut dapat mengganggu konsistensi penyelenggaraan pemerintahan dalam kerangka negara kesatuan. Penilaian mengenai ada atau tidaknya pelampauan kewenangan tetap harus didasarkan pada fakta, peraturan perundang-undangan, dan mekanisme pengawasan yang berlaku.

Membangun Hubungan yang Sehat: Hubungan antara pemerintah pusat, gubernur, dan bupati semestinya dibangun berdasarkan tiga prinsip.

Pertama, subsidiaritas, yaitu urusan publik ditangani oleh tingkat pemerintahan yang paling dekat dengan masyarakat sepanjang mampu melaksanakannya.

Kedua, koordinasi, yaitu setiap tingkatan pemerintahan saling menyelaraskan kebijakan tanpa menghapus kewenangan masing-masing.

Ketiga, akuntabilitas, yakni setiap pejabat bertanggung jawab atas kewenangan yang diberikan kepadanya berdasarkan hukum.

Prinsip-prinsip tersebut akan memperkuat efektivitas pemerintahan sekaligus menjaga keseimbangan antara kepentingan nasional dan kebutuhan lokal.

Penutup : Tumpang tindih kewenangan bukan hanya persoalan teknis administrasi, melainkan juga menyangkut kualitas demokrasi dan kepastian hukum. Negara membutuhkan gubernur yang mampu mengoordinasikan pembangunan lintas kabupaten, pemerintah kabupaten yang mandiri menjalankan urusannya, serta pemerintah pusat yang memastikan kebijakan nasional terlaksana secara konsisten.

Dengan memperjelas batas kewenangan dan menegakkan asas legalitas, penyelenggaraan pemerintahan dapat berlangsung secara lebih efektif, akuntabel, dan selaras dengan semangat desentralisasi sebagaimana diamanatkan oleh UUD 1945.

Tonny Rivani, adalah jurnalis, penulis dan pemerhati Sosial Politik. Karyanya dimuat di berbagai plaform media nasional.